Una investigación académica recién publicada, basada en información “clasificada” durante décadas, describe el nacimiento de la energía nuclear en España durante la dictadura de Francisco Franco como ejemplo de “captura regulatoria” casi sin parangón en el mundo.

El estudio se publicó días antes del histórico apagón del pasado 28 de abril, que Donald Trump usó el viernes como argumento para impulsar la nuclear en Estados Unidos, y que ha exacerbado la campaña pronuclear del PP contra el cierre de los reactores (las empresas lo condicionan a que les bajen los impuestos) y a favor de una polémica mina de uranio en Salamanca.

Sus autores son dos académicos de la Universidad de Granada, Josean Garrues-Irurzun, catedrático de Historia e Instituciones Económicas especializado en electricidad (ha investigado la historia de Iberdrola, Red Eléctrica o la regulación del sector), y Juan Antonio Rubio. Ambos combaten la “visión edulcorada” de este proceso como ejemplo de “colaboración público-privada, como ocurre con la sanidad, cuando en realidad el que pone las condiciones es la empresa”, dice al teléfono Garrues-Irurzun.

Su tesis: que “al menos en la primera fase” del despliegue del sector la “captura del Estado español por parte del oligopolio eléctrico bancario fue una variedad distintiva” en el mundo, con un “grupo selecto de compañías eléctricas españolas, bancos afiliados e industrias de bienes de equipo asociadas” aprovechando “sus interconexiones financieras y la de sus directorios” y “marcos regulatorios débiles” para “restringir la entrada de nuevos competidores” y transferir “costes indebidos de las empresas a los consumidores, contribuyentes y ciudadanos”.

Estos “soportaron la carga a través del aumento de los precios de la electricidad a corto plazo, la moratoria nuclear a medio plazo y los gastos del desmantelamiento nuclear a largo plazo”.

Una captura con mecanismos “caracterizados por negociaciones opacas y explotación de información privilegiada” que “se asemejan a la corrupción presente en otros sectores económicos” en esa época. Administración y empresas “hicieron mal uso y abusaron de su poder, explotando la debilidad del Estado y actuando en detrimento del interés público”.

España fue uno de los pocos países subdesarrollados que se adentró en la carrera nuclear, la primera dictadura capitalista que conectó un reactor y uno de los tres países (junto a Estados Unidos y Japón) donde las primeras plantas fueron de propiedad y operación privadas.

En el resto, “los sistemas eléctricos eran de propiedad estatal o tenían una estructura mixta, lo que significa que el gobierno era directamente responsable de su regulación”, dice el estudio, que analiza la “etapa de transición” entre la autarquía de “consecuencias económicas nefastas” en los primeros 20 años de dictadura y el “relativo éxito económico” del desarrollismo (1959-1975) con los tecnócratas del Opus Dei.

El “enfoque singular” de España al desarrollar las nucleares “contrasta con la mayoría de países democráticos, donde el Estado ha dirigido las políticas energéticas en beneficio del interés público, legitimado por el voto ciudadano, en lugar de favorecer intereses oligárquicos específicos”.

Entre 1920 y 1970 la interconexión entre eléctricas y banca en España “no tiene parangón” con otros sectores. Siete grupos privados integrados en la antigua patronal Unesa (hoy Aelec) controlan “más de dos tercios de la producción eléctrica nacional”. Hay “una gran concentración de poder” en la banca: seis entidades acaparan dos tercios de los activos.

A diferencia de otros países, tras la Segunda Guerra Mundial las eléctricas españolas eluden la nacionalización. Un “éxito” solo “amenazado” por la aparición de empresas públicas como Endesa, hoy italiana. “Al lobby eléctrico le preocupaba que los objetivos nucleares del Gobierno” gestionados por el Instituto Nacional de Industria (INI) “se desviaran significativamente de los planes de la industria para controlar la distribución privada de la futura energía electronuclear”.

En los 50, eléctricas y Estado firman un acuerdo de colaboración para explotar un reactor experimental en Madrid. Pero se resisten “a un programa nuclear más avanzado que habría aprovechado la experiencia tecnológica británica y francesa con el uranio natural y, al mismo tiempo, habría alineado sus intereses comerciales (producción de electricidad) con los objetivos del Gobierno (producción de plutonio)”.

“Optar por el uranio natural habría favorecido a la facción conservadora de Franco, que abogaba por políticas militares y energéticas autosuficientes durante la fase autárquica”.

Una reunión de la Comisión Asesora de Reactores Industriales (CADRI) de diciembre de 1958 refleja los desacuerdos sobre el modelo de gestión. Estado y eléctricas “reconocían la necesidad de la colaboración público-privada, pero tenían motivaciones diferentes. Ninguna quería verse excluida de las decisiones relativas a la propiedad, el funcionamiento y la financiación”. El Estado quería “ampliar su papel más allá de la investigación” y las empresas, “recelosas de la implicación gubernamental en el desarrollo comercial de la energía nuclear, condicionaban su apoyo financiero a la no participación del gobierno”.

El régimen, “enfrentado a una grave crisis institucional y al colapso económico”, empieza “a ceder a las demandas de las compañías eléctricas”. Los tecnócratas del Opus aplican reformas económicas, aumentan la apertura comercial y liberalizan gradualmente el mercado interior, “siempre preservando las estructuras sociales y políticas tradicionales del franquismo”. 

Se opta por el uranio enriquecido, alineando la política nuclear española con la de EEUU, “promoviendo indirectamente la participación del sector privado y desviándose de una estrategia energética independiente”. Los tecnócratas fomentan “una mayor receptividad entre la élite a la participación del sector privado en la toma de decisiones económicas”, especialmente en la industria nuclear, unida a la creciente influencia de EEUU como aliado estratégico y “valioso socio económico” en los primeros años de la Guerra Fría.

“Esta nueva orientación política reforzó las estrategias corporativas de las eléctricas españolas frente al enfoque de «Estado promotor» del INI”.

Con las fianzas del Estado en los huesos, sin una política energética cohesionada ni “una estructura burocrática robusta, las grandes compañías eléctricas, más allá de las meras tácticas de presión política, explotaron estratégicamente su poder financiero y tecnológico”. “Varios grupos eléctricos-financieros, conocidos colectivamente como el Consorcio Nuclear (Nuclenor, Tecnatom y Cenusa) presentaron al CADRI proyectos de producción de energía nuclear que llevaban tiempo desarrollando en secreto”.

Y bajo la influencia de EEUU, “la política económica del gobierno español dio un giro significativo, facilitando el dominio de los intereses privados del oligopolio eléctrico sobre los intereses estatales autárquicos”. Los factores internacionales y nacionales inclinaron la balanza “a favor del oligopolio”.

El punto de inflexión llega en 1963. “Increíblemente”, el nuevo ministro de Industria, Gregorio López-Bravo, autoriza provisionalmente las dos primeras nucleares “antes de que se hubiera promulgado ninguna legislación sobre seguridad y responsabilidad civil”. La primera, Zorita (Guadalajara), inaugurada en 1968 y cerrada por una orden del Gobierno de José María Aznar de 2002. 

Los autores creen que la normativa aprobada entre 1964 y 1972, que sentó las bases de la regulación del sector, ilustra esa “captura regulatoria” con “dos características distintivas” respecto a otros países.

Por un lado, la Ley de Energía Nuclear de 1964, “tan significativa por lo que omitió como por lo que dictó”, reconoció a las empresas como posibles operadores del sector y “silenció deliberadamente la cuestión crucial de los modelos de propiedad y gestión (pública, privada o mixta)”. Y las tres primeras nucleares (Zorita, Garoña y Vandellòs I) ya funcionaban “antes de que la ley se hubiera completado y entrado en vigor” en 1972.

Otras dos decisiones refuerzan más a las empresas: la autorización administrativa (no una concesión por licitación) elimina la competencia por la propiedad y la gestión operativa de las centrales; y como en otros países, se decide “no exigir al capital privado responsabilidades excesivamente graves” en caso de accidente “favoreciendo” el desarrollo de la industria. Así lo dice la ley nuclear todavía hoy.

El estudio concluye que “la ausencia de pesos y contrapesos facilitó sin duda la dirección de la política nuclear por parte de quienes contaban con mayor respaldo financiero y mejor información, en particular las empresas”. EEUU “proporcionó el combustible tratado, la formación y los métodos de pago necesarios” y el Estado asumió “muchos costes empresariales (preparación de combustible, eliminación de residuos y seguridad), cuando no los complementó con subvenciones”.

Una captura “coherente con lo ocurrido en el sector eléctrico durante el franquismo”, sin una estrategia “coherente” y la regulación “imperfecta” de un Estado débil, “autoritario pero sin autoridad real”, que “otorgaba demasiado poder a sus agentes y no controlaba a las empresas privadas monopolistas”.

Esto no significa, según los autores, que un programa nuclear en manos del Estado en la dictadura “hubiera logrado un mejor funcionamiento”. Pero las eléctricas “utilizaron su poder financiero y tecnológico, junto con la debilidad institucional y la falta de experiencia gubernamental en materia nuclear” con “presiones ilegales para garantizar la rentabilidad, eliminar la competencia, configurar el plan de inversión y obtener un trato fiscal y arancelario favorable”. 

“El oligopolio eléctrico-bancario aprovechó su posición como único actor” capaz de hacer esas inversiones y “condicionó su participación en el programa a la obtención de garantías de rentabilidad y la externalización de muchos costes”.

Para asegurarse de que sus inversiones fueran rentables, las eléctricas “priorizaron la eliminación de la competencia de terceros”, “se aseguraron un sistema de tarifas que cubriera sus costes de inversión y garantizara una rentabilidad satisfactoria” y “buscaron un trato favorable de la Administración en materia fiscal, tarifaria y financiera, incluidas las subvenciones y la externalización de costes”.

“La dictadura franquista desestimó manifiestamente el interés público”, algo “inherente a la ilegitimidad de los regímenes autoritarios” y “lógico en una dictadura manifiestamente corrupta como la de Franco”.

Sin embargo, el modelo de colaboración público-privada implantado en la central de Vandellòs en 1972, “unido a la elección de un reactor de uranio natural-grafito, hace pensar que la captura regulatoria no se realizó plenamente”, si bien los intereses privados “acabaron prevaleciendo” en la “decisión crítica” sobre la propiedad y gestión de las centrales, algo que “ha perdurado” hasta hoy.

Para los autores, hubo que esperar a que “el gobierno socialista estableciera un poder regulador para hacer frente al poder de mercado del oligopolio eléctrico-bancario”. Hasta finales del siglo XX no hubo una regulación “sólida” del sector. “Como en otros países con gobiernos autoritarios, la transición del Estado promotor al Estado regulador no implicó la creación de organismos reguladores independientes que mediaran entre productores y usuarios” hasta la democracia.